Policy Brief 7 – Conceptos claves para pensar los nuevos escenarios de la industria logístico portuaria en Chile

Introducción

El debate sobre el desarrollo portuario en Chile no debe reducirse a la cuestión de si se construirá o no un megapuerto. El sistema internacional se ha vuelto más complejo y su evolución ya no es lineal y predecible. Hoy la magnitud del comercio internacional y su tasa de crecimiento futuro se han vuelto inciertos, y la globalización, las reglas del libre comercio internacional y el multilateralismo están siendo puestos en cuestión. También hay mayores disrupciones comerciales, ambientales y antropogénicas-tecnológicas (i.a., guerras, piratería, accidentes derivados del cambio climático sobre infraestructura antigua). Ante este escenario, lo sensato es construir una estrategia de desarrollo logístico y portuario que sea flexible, contingente y basada en evidencia para producir decisiones “por fases” orientada por criterios y un modelo que considera diversos niveles de complejidad, escalas y fenómenos emergentes.

En este policy brief favorecemos la prudencia, a evitar involucrarse en megaproyectos riesgosos que pueden significar grandes costos de inversión sin un claro horizonte temporal de recuperación de dicha inversión y, peor aún, arriesgando heredar “elefantes blancos” a las futuras generaciones. Lo aconsejable, en este escenario internacional incierto, es optimizar la infraestructura actual y realizar inversiones, que sea para optimizar la operación de lo existente y extender su vigencia.

Pero, de otro lado, esa prudencia no puede devenir en inmovilismo. Chile debe estar preparado para aprovechar oportunidades si el comercio internacional repunta, si la demanda por algunos de nuestros productos estratégicos aumenta considerablemente, o si nuestros socios y vecinos demandan nuestros servicios portuarios y logísticos para sus propios proyectos. Por ello, la mejor política parece ser aquella que combina mejoras inmediatas y seguras, con la opción condicionada de escalar que permita capturar ventajas sin comprometer al país en deudas o proyectos sobredimensionados, sin respaldo real.

De otro lado, parece imprescindible introducir reformas institucionales que renueven el actual sistema portuario logístico del país. Si bien la ley 19.542 fue útil para impulsar el desarrollo portuario en los 2000, esta también evidenció sus limitaciones en los más de 25 años de su aplicación. La ley tiene un alcance limitado, en la práctica afecta a 10 localidades y provincias portuarias significativas, entre las que hay algunas muy importantes como Valparaíso, San Vicente-Talcahuano, San Antonio y Antofagasta. Sin embargo, el sistema portuario consta de cerca de más de 50 puertos, la mayoría privados que no son regulados por la ley y cuyo desarrollo autónomo escapa a las posibilidades de articulación con una eventual política nacional de desarrollo portuario y logístico.

Hoy tenemos la oportunidad dar un nuevo empuje al sector con una reforma general del sistema que quedó truncada en octubre de 2019, adaptando dicha ley a las nuevas tendencias del sector logístico y del transporte marítimo en consonancia con las mayores exigencias sociales y ambientales protagonizadas por diversos grupos de interés.

Recomendaciones

A partir del análisis anterior y las posiciones contrastantes, se sugieren las siguientes recomendaciones:

Económicas

1. Construir múltiples escenarios (optimista, moderado, pesimista) para el crecimiento del comercio y la demanda de bienes. Se sugiere realizar un estudio actualizado independiente de demanda (proyecciones 2030–2050) con escenarios extremos, considerando proyecciones de peak y de promedio, considerando tensión comercial global y la multiplicación de rutas alternativas. Se observa que el ecosistema de consultores tiene intereses en promover la inversión a gran escala.
2. Evitar la inversión del tipo “todo de una vez”. Establecer umbrales o “gatillos” cuantitativos y de tiempo (ej. volumen sostenido de 5 años, compromiso de líneas marítimas) antes de activar fases mayores. Iniciar con mejoras incrementales y solo escalar si la demanda lo justifica. Priorizar inversiones de menor escala (mejoras de infraestructura existente, digitalización, más turnos, eficiencia, mejora de patios de consolidación de carga), con menor riesgo capitalizado, antes de comprometer grandes inversiones y alta deuda.
3. Mejorar la eficiencia de la infraestructura disponible. Buena parte de las ganancias y avances pueden venir de optimización operativa, digitalización, turnos nocturnos, reducción de tiempos, permisos, sincronización aduana–terminal–camión y seguridad.
4. Si se optara por la inversión en un megapuerto exterior, sería conveniente acompasar el inicio del proyecto y su desarrollo en fases con hitos verificables: compromisos de tráfico, contratos con líneas de operadores marítimos, demanda de países vecinos por servicios portuarios, etc. En caso de que no sea esa la decisión, programar revisiones estratégicas a mediano plazo (por ejemplo a 2028–2030) para decidir si se activa el megapuerto o no, con datos actualizados de comercio, tráfico marítimo y desempeño de infraestructura existente.
5. Las inversiones de gran magnitud en infraestructura tienen un costo alternativo para el estado que deja de realizar otros gastos importantes. Por ello, frecuentemente los expertos sugieren la formación de alianzas público-privadas con participación compartida de riesgo.Para contener el costo fiscal, el Estado puede asumir parte del riesgo (por ejemplo, asumir garantías de demanda mínima) o cofinanciamiento condicionado, pero evitando cargas excesivas.
6. Planificar simultáneamente mejoras en conexiones terrestres, ferroviarias y nodos logísticos interiores, para que la infraestructura portuaria no sea un cuello de botella. Promover la conformación de Comunidades Logísticas Portuarias para favorecer la articulación y eficientización de las cadenas de valor. Realizar simulacros de estrés logístico: rutas más largas, ruptura de cadenas globales, escenarios de capacidad infrautilizada, y calibrar la estrategia frente a esos escenarios prospectados.

Institucionales

7. Reformar la Ley de Modernización Portuaria que afecta a una parte del sistema portuario (10 puertos ex EMPORCHI) hacia una ley general de puertos para dar seguridad jurídica a todo el sistema, establecer normas y regulaciones comunes no discriminatorias, y permitir mayor flexibilidad y adaptabilidad en asignaciones, concesiones, extensiones condicionadas y garantías.
8. Consolidar una institucionalidad portuaria con una Autoridad Portuaria que funcione como planificador y articulador de la estrategia logística nacional (Estado, puertos, transporte terrestre). Es conveniente crear un modelo con una entidad que coordine e integre gobierno central, puertos, reguladores y transporte terrestre, asegurando que las decisiones de inversión sigan una estrategia nacional armonizada.
9. Analizar el actual funcionamiento de las cláusulas de revisión y retiro en concesiones para limitar costos excesivos para los privados que los inhiba de participar y costos excesivos para el Estado, de modo que la asociación público-privada deje de ofrecer una ventaja para el financiamiento y la producción de los bienes públicos. Junto con construir un modelo equilibrado, favorable a la asociación público-privada en el sector logístico-portuario, es necesario asegurar los principios de responsabilidad financiera y fiscal de las empresas públicas y del Estado en caso de que las condiciones de operación cambien.
10. Establecer un modelo de gobernanza colaborativa multiactor y multinivel en fases comenzando por los puertos del país con Consejos Ciudad Puerto para que puedan convertirse en un referente y modelo para otros puertos públicos y privados. Es necesario realizar un estudio del funcionamiento e impacto real que ha tenido el actual modelo de Consejo Ciudad Puerto establecido en la Ley 19.542 y los reglamentos y prácticas que se han implementado. Es recomendable ampliar esta gobernanza a todos los actores y partes interesadas que participan y son impactados por la actividad logístico-portuaria. Junto con eso, es importante ampliar el marco de la ciudad puerto a una mayor escala territorial que incorpore amplios sectores del hinterland portuario.
11. Crear una gobernanza compleja, inspirada en los principios de la colaboración y la construcción de acuerdos, la promoción del valor compartido, el aseguramiento de la licencia social de las operaciones logístico-portuaias, la representación de todos los actores interesados, así como de los territorios y comunidades afectadas en una gobernanza multi-nivel y multi-actor. 
12. Garantizar estándares ambientales altos y consulta social anticipada, especialmente en proyectos que afectan ecosistemas sensibles como los humedales Ojos de Mar en San Antonio y las localidades de reconocido valor patrimonial como Valparaíso.
13. Revisar el Código del Trabajo en el articulado pertinente a la descripción del trabajo portuario y el conjunto de regulación dispersa que regula el trabajo eventual en su heterogeneidad para proponer una reforma integral que permita superar el ciclo de conflictividad del sector que se inició en 2014. Esto contempla regular de mejor manera los CPPT, los turnos y tiempos de descanso, las condiciones del trabajo eventual, a plazo fijo e indefinido en los puertos, la relación con los sindicatos y grupos negociadores, las condiciones de seguridad en el lugar de trabajo, así como las de retiro y pensión.
14. Compensar a las comunidades locales afectadas por el desarrollo logístico portuario con aportes captados por un impuesto equivalente a un royalty portuario.
15. Invertir en ciencia, fomentar la colaboración con Universidades y promover la formación de centros (o un centro) de estudios interdisciplinarios aplicados sobre logística y puertos que permita abordar la complejidad del tema,

Conclusión

Los siguientes 5 conceptos nos ayudan a enfrentar este conjunto de desafíos como criterios guía.

1. Prudencia para evaluar la inversión en infraestructura portuaria y logística y considerar el nuevo escenario global
2. Reformar para actualizar la institucionalidad de modo de renovar los compromisos de la asociación público-privada que caracterizó al sector logístico-portuario. Crear un nuevo pacto entre estado y actores del sector logístico portuario creará las bases para dar un renovado impulso a la modernización del sector.
3. Crear una gobernanza colaborativa multi-actor y multi-nivel que genere certidumbres y otorgue licencia social a los proyectos y planes maestros de desarrollo portuario en las ciudades puerto y los territorios.
4. Hoy es necesario tomar decisiones que atiendan los cambios en las dinámicas y reglas del comercio internacional que están teniendo lugar en el marco de un incierto reordenamiento geopolítico del sistema internacional.
5. Crear las capacidades institucionales necesarias para ofrecer conocimiento pertinente y avanzado sobre fenómenos complejos de carácter emergente que nos permita tomar decisiones de política basada en evidencia y con planificación prospectiva.