Escrita por Juan Enrique Serrano
Introducción
Desde fines de la década de 2010, numerosos Estados han reforzado o creado procedimientos específicos de control de las inversiones extranjeras por motivos de seguridad nacional —national security review or screening for foreign direct investment —. Esta tendencia, lejos de cuestionar la apertura económica, busca recalibrarla otorgando al Poder Ejecutivo nuevas facultades mediante procedimientos formales para proteger sectores estratégicos.
En Chile, en cambio, el marco regulatorio de la inversión extranjera directa —Ley 20.848 y el Decreto Supremo 56 de 2017— sigue organizado en torno a la promoción y la facilitación de la inversión. Como resultado, los eventuales riesgos solo pueden abordarse de manera indirecta mediante decisiones administrativas dispersas y, a veces, contradictorias.
La adquisición de CGE por la empresa estatal china State Grid en 2020 marcó un punto de inflexión, pues constituye el primer precedente en Chile de invocar argumentos de seguridad nacional en sede administrativa para cuestionar una operación de inversión extranjera. El debate reveló que, en Chile, el control de las inversiones vela únicamente por el respeto de los principios de la libre competencia. Más adelante, surgieron nuevos casos controvertidos relacionados con empresas chinas, cuyo análisis apunta a la inadaptación del derecho público económico chileno al contexto geopolítico actual.[1]
En este contexto, consideramos necesario crear, lo antes posible, un procedimiento de control de las inversiones en Chile para conciliar de manera estable la apertura económica, la certeza jurídica y la protección de intereses estratégicos. Con todo, este nuevo mecanismo por sí solo no es suficiente, pues el problema atañe a otras competencias de la administración relativas a las infraestructuras, la contratación pública y la coordinación interadministrativa que deben ser actualizadas.
Lecciones de derecho comparado
La expansión de los procedimientos de control de las inversiones forma parte de una transformación más amplia de la gobernanza económica internacional. En este contexto, las redes energéticas, puertos, cables submarinos, plataformas digitales, semiconductores y cadenas de suministro de minerales críticos han pasado a ser considerados los ámbitos donde se despliegan la rivalidad geopolítica y la competencia geoeconómica entre las grandes potencias.
Estados Unidos fue pionero en instaurar un control político de las inversiones extranjeras con la creación, en 1979, de CIFUS, reforzado en 2018. China adoptó igualmente un mecanismo de este tipo mediante la National Security Law de 2015, desarrollada mediante las Measures for the Security Review of Foreign Investment, vigente desde 2021. Posteriormente, esta tendencia se consolidó en la Unión Europea, el Reino Unido, Canadá, Singapur y Filipinas, entre otros.
Desde el punto de vista conceptual, Lin (2024) sostiene que los regímenes contemporáneos avanzan hacia una concepción holística de la seguridad nacional, que ya no se limita a la defensa o a la industria militar, sino que incluye riesgos económicos, tecnológicos, digitales e informacionales. En el derecho comparado, esta evolución suele desplegarse en dos etapas: primero, los Estados actualizan su doctrina de seguridad nacional mediante instrumentos estratégicos de soft law; después, crean procedimientos específicos de revisión de inversiones en sectores sensibles, siempre con protagonismo decisivo del Poder Ejecutivo. Al mismo tiempo, estos regímenes reducen considerablemente el alcance de la revisión judicial: los tribunales suelen limitarse al examen de eventuales vicios de forma y abuso de poder, sin sustituir el juicio sustantivo del Ejecutivo, lo que limita en gran medida la litigiosidad.
En la Unión Europea, el Reglamento (UE) 2019/452 no estableció un procedimiento único europeo. Como explica Esplugues (2025), su función principal fue crear un marco de coordinación entre la Comisión y los Estados miembros para intercambiar información, observaciones y alertas sobre inversiones que pudieran afectar la seguridad o el orden público. Se trata, por tanto, de un modelo multinivel: el Reglamento articula la cooperación y socializa el lenguaje del riesgo, pero deja a cada Estado la creación y gestión de su propio procedimiento de control.
Canadá ofrece un ejemplo especialmente útil. La Investment Canada Act prevé un procedimiento de national security review en su Part IV.1 y en el reglamento de 2009. En el caso Chengze Lithium International – Lithium Chile Inc., el gobierno canadiense ordenó el 2 de noviembre de 2022 la desinversión de le empresa china Chengze en Lithium Chile, sociedad canadiense con activos en Chile y Argentina. La particularidad del modelo canadiense reside en su limitada transparencia, pues la decisión del ejecutivo se anuncia sin publicar el acto administrativo que la fundamenta.
El precedente de CGE–State Grid
El caso CGE–State Grid constituye un precedente histórico en Chile del que se extraen valiosas lecciones. En noviembre de 2020, la empresa estatal china State Grid International Development Limited (SGIDL) adquirió el 96,04 % de CGE y CGE Servicios por más de USD 3.000 millones, mediante una oferta pública de adquisición a Naturgy. La operación se sumó a la compra previa de Chilquinta Energía en 2019 y consolidó una presencia relevante de State Grid en la distribución eléctrica, la construcción de infraestructuras y los servicios de mantenimiento en Chile.
Conforme al derecho vigente, la Fiscalía Nacional Económica (FNE) inició el 17 de febrero de 2021 una investigación de control de operaciones de concentración, ex officio, para determinar si la operación podía reducir sustancialmente la competencia en el mercado eléctrico. El 31 de marzo de 2021, la FNE aprobó la transacción al concluir que no era probable una reducción sustancial de la competencia en los mercados de generación, transmisión y distribución eléctrica.
Sin embargo, el propio pronunciamiento de la FNE dejó constancia de un punto central para el debate posterior: las preocupaciones relativas a la seguridad nacional no habían sido analizadas, porque el diseño institucional chileno del control de concentraciones no le otorgaba competencia para pronunciarse sobre cuestiones de geopolítica, defensa o seguridad nacional. Poco después, el 15 de abril de 2021, la organización ODECU interpuso un recurso administrativo contra la resolución, alegando que la operación podía afectar la libertad de los consumidores y la seguridad nacional al involucrar un sector estratégico. La FNE rechazó el recurso por razones procesales y lo declaró inadmisible por falta de legitimación activa.
La operación desencadenó una controversia política inédita en el país. Por primera vez en Chile se invocó, en sede administrativa, un motivo de seguridad nacional para cuestionar una operación de inversión extranjera. El debate también se trasladó al Congreso, donde el Fiscal Nacional Económico reiteró que la FNE solo podía actuar dentro del marco de la libre competencia y que cualquier otra consideración requería una base legal expresa.
En ese contexto, el 3 de diciembre de 2020, el diputado Jaime Naranjo, junto con otros nueve parlamentarios de izquierda y derecha, presentó en la Cámara de Diputados un proyecto de reforma constitucional. La iniciativa proponía modificar el artículo 19, N.º 21, de la Constitución para añadir un nuevo inciso según el cual una ley de quórum calificado debería autorizar las inversiones realizadas por Estados extranjeros en sociedades, o que prestaran servicios de utilidad pública, o cuya paralización pudiera causar grave daño a la salud pública, a la economía nacional, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional.
El proyecto fue rechazado por la Comisión de Constitución y no pasó a votación en ninguna de las cámaras. Se trató del primer intento de introducir en Chile un mecanismo de screening mediante una fórmula que otorgaba la decisión al Poder Legislativo, caso a caso, mediante una autorización legal. Huelga decir que este instrumento se encontraba a las antípodas de las lecciones del derecho comprado que apuntan al rol protagónico del Poder Ejecutivo.
Conclusiones
La principal lección institucional de los casos analizados apunta a que, ante la ausencia de un marco regulatorio adaptado a las nuevas tendencias del derecho comparado y al actual escenario geopolítico, la respuesta estatal chilena ha tendido a adoptar una suerte de ambigüedad estratégica, que se ha materializado en decisiones informales y en una fuerte fragmentación institucional. Ello aumenta la opacidad de la decisión pública, debilita la certeza jurídica y, en algunos casos, puede considerarse de dudosa legalidad, como ocurrió con la licitación de Aisino. Al mismo tiempo, esa fragmentación permite que un ministerio o servicio impulse un proyecto sin contar con información suficiente sobre sus implicaciones estratégicas o geopolíticas.
El derecho comparado muestra que estos procedimientos descansan necesariamente en una decisión discrecional del Poder Ejecutivo. No existe un modelo realista de control de inversiones estratégicas basado en los automatismos de mercado o en procedimientos altamente reglados que produzcan una jurisprudencia constante, pues los casos recurridos son escasos. Allí donde estos mecanismos funcionan, lo hacen reforzando la capacidad política y técnica de la administración, con un liderazgo claro del Ejecutivo, coordinación interministerial e intervención judicial limitada al control de la legalidad externa y del abuso de poder. En Chile, esto exigiría fortalecer de manera estable el órgano que albergue el procedimiento, dotándolo de funcionarios de planta especializados y de capacidades permanentes de análisis jurídico, económico, tecnológico y geopolítico.
La segunda conclusión es estratégica. El derecho comparado también muestra que no conviene iniciar el procedimiento sin haber definido previamente qué entiende el Estado por seguridad nacional en su propio contexto. En la mayoría de las experiencias analizadas, la creación del screening fue precedida o acompañada por instrumentos de soft law —doctrinas, estrategias nacionales, libros blancos, policy guidelines u otros documentos marco no vinculantes— que identifican amenazas, sectores sensibles y prioridades nacionales. Estos instrumentos permiten al Ejecutivo fundamentar su decisión en el procedimiento de control de inversión, además de orientar otras actuaciones administrativas como la preparación de las bases de concursos públicos de obras, servicios y concesiones en los que pueden participar empresas extranjeras.
La última conclusión es política. Presentar el eventual procedimiento de control de las inversiones como una concesión a Estados Unidos para contener a China sería un error de diseño y de legitimidad. Un mecanismo concebido y comunicado en esos términos nacería marcado por la sospecha de discriminación por el origen del capital y debilitaría precisamente aquello que Chile debe preservar: su reputación de apertura económica, no discriminación y certeza jurídica. La tarea no consiste en abandonar esa tradición, sino en actualizarla mediante una política de Estado de largo plazo, basada en evidencia, capacidad institucional y armonía normativa.
Recomendaciones
Chile tiene dos vías para actualizar su ordenamiento jurídico: introducir reformas puntuales en distintos textos legales o aprobar un nuevo cuerpo legal que bien podría llamarse Ley Marco de Seguridad Económica e Infraestructuras Críticas. Consideramos que la segunda opción es preferible porque ordena la reforma y la hace más comprensible para la opinión pública, el Congreso y los actores internacionales. Sea cual sea la vía elegida, la reforma debería incluir cuatro elementos.
- Incorporar a la Ley N.º 20.848 un capítulo específico que regule el procedimiento de control de las inversiones, con sede administrativa en el Ministerio de Economía, apoyo de una secretaría técnica permanente y decisión final del Presidente de la República, previa coordinación interministerial reforzada.
- Modificar la Ley N.º 19.886 sobre contratación pública para permitir que las bases de licitación incluyan, de forma expresa y motivada, consideraciones vinculadas a la seguridad nacional.
- Tercero, reformar la Ley de Concesiones de Obras Públicas –DS MOP N.º 900 de 1996–, así como la Ley N.º 19.542 sobre puertos estatales y el régimen de concesiones marítimas, para extender esa misma lógica a la infraestructura pública estratégica.
- Cuarto, modificar la Ley N.º 20.424 para establecer la obligación de elaborar periódicamente una Estrategia de Seguridad Nacional Integral.
Esa estrategia es una pieza central de la reforma. En el caso chileno, la estrategia deberá responder a sus propios intereses y a las capacidades reales del Estado chileno como potencia media. Entre sus contenidos mínimos deberían figurar la resiliencia de las cadenas de suministro, los minerales críticos, la adaptación al cambio climático, las infraestructuras digitales, energéticas y portuarias, y la proyección logística y estratégica de Chile hacia la Antártica. La necesidad de regular por ley el procedimiento de elaboración de este instrumento responde, además, al intento de elaborar en 2012 una Estrategia de Seguridad y Defensa del gobierno de Piñera, cuyo fracaso se explica en parte por la naturaleza facultativa del instrumento.
Salvando las diferencias de escala y contexto, la experiencia comparada confirma la utilidad de este tipo de instrumentos. En los casos estudiados, la creación de procedimientos de control de la inversión ha ido precedida o acompañada de instrumentos de soft law que identifican amenazas, sectores sensibles y prioridades nacionales. Para Chile, la referencia más útil no debería buscarse en las superpotencias, sino en potencias medias afines, europeas y asiáticas, que han mostrado capacidad para combinar apertura económica, capacidad regulatoria y definición estratégica de intereses nacionales.
Una reforma planteada en estos términos permitiría presentar el nuevo marco como una política de Estado, estable, general y no discriminatoria, y no como una reacción coyuntural ante presiones externas ni como un instrumento dirigido contra un país específico. Esa señal reforzaría tanto la legitimidad interna de la reforma como la reputación internacional de Chile.
Bibliografía
Bórquez Basáez, A. O., & López Giral, D. (2025). Navigating US-China technology competition among middle powers: Study of Chilean response. Revista Brasileira de Política Internacional, 68(2), e018. https://doi.org/10.1590/0034-7329202500218
Esplugues Mota, C. (2025). “Sobre la revisión del complejo y plural modelo europeo de control de las inversiones extranjeras por motivos de seguridad nacional”. Cuadernos de Derecho Transnacional, 17(2), 215–256. https://doi.org/10.20318/cdt.2025.9877
Lin, F. (2024). “A general constitutional theory for national security review for foreign direct investment”. In Li, Y. et al. (eds.). National Security in International and Domestic Investment Law Dynamics in China and Europe. London: Routledge.
Montt Strabucchi, M.; Serrano Moreno J. E. & Chan, C. (2023). “Empresas e inversión de China en Chile: aportes para una discusión balanceada”. Policy Brief ICLAC. Núcleo Milenio Impactos de China en América Latina y el Caribe: Santiago. DOI: 10.5281/zenodo.10401938. Disponible en: https://iclac.cl/uncategorized/empresas-e-inversion-de-china-en-chile-aportes-para-una-discusion-balanceada/
Serrano Moreno, J. E.; Bórquez Basáez, A. O., & López Giral, D. (2027). “Between Legal Certainty and Geopolitical Pressure: Chinese Investment, Public Infrastructures and Regulatory Gaps in Chile”. In Prusinowska, Monika & Sprick, Daniel (eds.). Legal Frontiers: China in Latin America. London: Routledge. (En prensa).
[1] Nos referimos, entre otros, a la licitación de pasaportes de Aisino, el observatorio astronómico chino en Antofagasta, el cable Humboldt, la concesión del embalse Las Palmas y, más recientemente, el cable de internet China-Chile Express (Mont et al., 2023; Bórquez & López, 2025; Serrano-Moreno et al, 2027).
